国务院关于医师队伍管理情况和执业医师法实施情况的报告
--2019年4月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上
国家卫生健康委员会主任 马晓伟

全国人民代表大会常务委员会：
　　受国务院委托，我向全国人大常委会报告医师队伍管理情况和《执业医师法》实施情况，请审议。
　　医师是卫生健康事业发展的基础，是保障人民健康、建设健康中国的重要力量。党和国家历来高度重视和关心医师队伍建设，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把医师队伍建设摆在突出位置，作出一系列重大决策部署。习近平总书记在2016年全国卫生与健康大会上高度凝炼了医务工作者“敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆”的崇高精神，并在2018年首个“中国医师节”前夕作出重要指示，充分肯定广大医务人员的优秀业绩，号召各级党委政府和全社会关心爱护医务人员，勉励广大医务人员继往开来、再接再厉，为健康中国建设谱写新篇章。李克强总理非常关心医务人员，国务院批准设立了“中国医师节”。李克强总理多次主持召开国务院常务会议，研究部署医师队伍建设的重大问题和重点工作，要求深化执业医师制度改革，加强全科医生和乡村医生队伍建设，注重医德医风正面典型的宣传学习，更好地保障居民身体健康。孙春兰副总理多次研究医师队伍建设、管理、激励和薪酬待遇等工作，多次深入基层调研并看望一线医务人员。
　　一、主要工作和成效
　　在党中央、国务院的坚强领导下，卫生健康、教育、财政、人力资源社会保障等部门紧密配合，从行业管理、教育培训、财政投入、职业发展、待遇保障、人员编制等方面入手，深入实施《执业医师法》，不断深化医师管理改革，全面加强医师队伍建设，取得了显著成效。截至2018年底，我国医师数量达到360.7万，年诊疗人次数达到83.1亿，分别较1998年增长80.4%、290.1%，支撑起世界上最大的医疗卫生服务体系。广大医务人员积极响应党的号召，践行医改政策措施，弘扬崇高精神，全心全意为人民服务，积极投身疾病预防治疗、医学人才培养、医学科技发展和卫生援外等工作，涌现出一大批医学大家和人民好医生，为维护人民群众健康作出了贡献。特别是面对重大传染病威胁、抗击重大自然灾害时，广大医务人员临危不惧、义无反顾、勇往直前、舍己救人，赢得了全社会高度赞誉。经过不懈努力，截至2018年底，我国婴儿死亡率由1998年的33.2‰下降到6.1‰，孕产妇死亡率由1998年的56.2/10万下降到18.3/10万。居民主要健康指标优于中高收入国家平均水平。国际权威医学期刊《柳叶刀》对全球195个国家和地区医疗质量和可及性排名显示，1995年我国位列第110名，2015年提高到第60名，2016年提高到第48名，是全球进步幅度最大的国家之一。
　　近年来，我们重点做了以下几方面工作：
　　（一）建立健全医师管理法律体系。1998年6月26日，第九届全国人大常委会第三次会议审议通过《执业医师法》，这是我国第一部卫生专业技术人员法律。《执业医师法》确立了医师的准入管理、执业规则、考核培训等基本制度，具有里程碑意义。根据《执业医师法》，国务院公布施行《乡村医生从业管理条例》，国家卫生健康委会同有关部门相继公布《医师资格考试暂行办法》《医师执业注册管理办法》《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》《医师外出会诊管理暂行规定》《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》等部门规章和规范性文件，印发实施全国医疗卫生服务体系规划纲要、医药卫生中长期人才发展规划等一批专项规划和行动计划，对医师队伍建设提出了目标要求，政策措施不断完善。第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《中医药法》，对中医师的准入、管理和中医药服务作出专门规定，为保持和发扬中医药特色优势，推动传承创新提供了法律保障，进一步丰富完善了中国特色医师管理法律体系。
　　（二）全面提高医师队伍业务素质。深刻把握医学人才成长规律，立足基本国情，借鉴国际经验，持续加强医师管理和培养，努力造就高素质的医师队伍。一是提高医学院校教育质量。目前，全国共有医学类专业高校和职业院校300余所，2013-2017年共毕业医学生131.7万人，其中本科以上学历超过60%。2010-2018年，中央财政支持中西部70余所医学院校为中西部乡镇卫生院培养本科层次全科医学人才，招生规模累计达5万余名，2015-2018年已毕业2万余名，近90%的毕业生按协议到乡镇卫生院服务。二是优化医师准入管理。建立国家医师资格考试制度，合理设定学历、专业等考试报名条件，促进医学院校高质量办学，保证医师基本素质。面向城乡基层和紧缺专业，有针对性地实施乡村全科执业助理医师资格考试和短线专业加试，对医疗资源稀缺的边远地区单独划定合格分数线，鼓励医学生报考儿科、院前急救等专业，缓解医师短缺问题。实施固定合格分数线、计算机化考试、综合笔试“一年两试”等改革措施，推动考试更加科学、公平、规范。三是完善医学人才培养体系。在全行业树立终身学习理念，初步构建了院校医学教育、毕业后医学教育、继续医学教育三阶段连续统一、有机衔接的医学教育体系。全面推行住院医师规范化培训制度，2014年以来累计招收培训住院医师48万人。稳妥开展专科医师规范化培训制度试点。改革完善继续医学教育制度，年均参加国家级项目培训1000万人次。四是改革职称晋升机制。印发实施《关于进一步改革完善基层卫生专业技术人员职称评审工作的指导意见》，坚持分层分类评价和品德能力业绩导向，坚决破除唯论文、英语、科研的“一刀切”。五是加强医师定期考核。委托中国医师协会全面推行医师定期考核，系统评价医师业务水平、工作成绩和职业道德，细化量化考核指标，开展执业记录记分，强化过程管理，建立长效奖惩机制，促进依法行医、以德润医。
　　（三）着力补齐基层和部分专业医师短板。一是以农村为重点，稳定和壮大基层医师队伍。做好乡村医生教育培训，鼓励符合条件的在岗乡村医生进入中高等医学院校接受医学学历教育。依托县医院或者有条件的中心乡镇卫生院开展乡村医生岗位培训，开展全科医生特设岗位计划试点，建立配套保障和激励机制，力争让试点地区的每个乡镇卫生院都有1名全科医生。通过规范化培训、助理全科医生培训、转岗培训、定向免费培养等多种途径，加快壮大全科医生队伍。截至2018年底，培训合格的全科医生共有30.9万名，每万人口拥有全科医生2.22人。二是扎实推进健康扶贫，系统提升贫困地区医师队伍服务能力。集中组织三级医院对口帮扶全国所有贫困县县级医院，全力推动医疗人才“组团式”援疆援藏，采用既“派下去”又“请上来”、师徒结对传帮带、集中培训、远程医疗等多种形式，新建临床专科、实施新项目新技术、共同讨论疑难病例、开展教学查房，实现“输血”与“造血”相结合，为贫困地区留下“不走的医疗队”。三是以需求为导向，加快培养短缺专业医师。坚持以需定招、以用定招，扩大院校培养和住院医师规范化培训规模，鼓励其他专业医师培训转岗，稳步增加儿科、麻醉、急诊等短缺专业医师数量。
　　（四）巩固和加强中医师队伍。坚持中西医并重，着力构建院校教育、毕业后教育、继续教育有机衔接，师承教育贯穿始终的中医师培养体系。印发实施《关于深化中医药师承教育的指导意见》。开展中医医术确有专长人员医师资格考核。实施中医药传承与创新“百千万”人才工程，持续开展全国老中医药专家学术经验继承工作，建设2104个名老中医药专家传承工作室，培养4674名学术经验继承人。评选表彰一批国医大师、全国名中医和中医药高等学校教学名师，弘扬中医药优秀文化，促进中医药学术思想和临床经验传承和创新。
　　（五）创新医师管理方式。实施医师注册方式改革，进一步释放执业活力。一是建立医师区域注册制度。2014年11月，原国家卫生计生委与国家发展改革委等部门推进和规范医师多点执业，医师“一次注册，区域有效”，可在多个医疗机构执业，进一步释放了优质医师资源的辐射效应，有效补充了基层和社会办医疗机构的医师资源。截至2018年底，多机构执业医师数达到16万。二是全面推行电子化注册管理改革。2017年4月，启动实施医疗机构、医师、护士电子化注册管理改革，相关登记注册业务“一次申请、一网通办”，大大提升了办理效率和事中事后监管效能。三是允许基层医师多执业范围注册。在县级及以下医疗机构执业的临床医师，允许申请同一类别至多3个专业作为执业范围进行注册，推动基层医师复合型发展，提高基层医疗资源的使用效率，促进综合诊治和分级诊疗。
　　（六）持续改进医疗服务和质量安全管理。根据临床专业和学科分类，建立有针对性的管理体系，切实提高医疗服务水平、保障医疗质量安全。一是巩固完善国家级和省级质控体系。制定诊疗常规规范，建立指标体系，依托临床专家队伍，加强对重点科室、重点行为的评价反馈。二是加强医师处方管理。制定《处方管理办法》，规范医师处方权限，加强处方审核、调配与核对。建立和开展处方点评制度，提升临床合理用药水平。三是探索多学科协作诊疗模式。顺应现代医学发展趋势，在部分医院开展肿瘤及部分疑难疾病的多学科诊疗，整合不同专业医师和人员，促进相关专业协同协调发展。近年来，我国医疗质量状况明显改善，医疗资源供给、医疗服务效率、重点病种和手术诊疗质量、药物合理应用水平不断提升，住院死亡率持续下降。
　　（七）维护和保障医师合法权益。一是落实习近平总书记关于“两个允许”的重要指示（允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励）。印发实施《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》，优化薪酬结构，合理确定薪酬水平，健全完善考核评价机制、落实分配自主权、完善经费保障制度，逐步建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。落实艰苦边远地区津贴制度，符合条件的医师可以享受乡镇工作补贴、卫生防疫津贴和医疗卫生津贴等。二是不断改善医疗环境。成功举办首个“中国医师节”活动，与中央文明办联合开展“中国好医生、中国好护士”网上推荐评议活动，与中央广播电视总台共同举办“寻找最美医生”大型公益活动，宣传先进典型事迹和经验，促进全社会形成尊医重卫的良好氛围。推动出台《刑法修正案（九）》和医疗损害责任纠纷案件司法解释，明确打击涉医违法犯罪的法律依据。贯彻落实《医疗纠纷预防和处理条例》，进一步完善“三调解一保险”医疗纠纷处理机制，发挥人民调解化解医疗纠纷主渠道作用，推动实施医疗责任保险。联合多部门开展打击涉医违法犯罪专项行动，切实维护医师合法权益。 　　二、存在的主要问题
　　我国医师队伍建设虽然取得了明显进展，但与党中央、国务院关于卫生健康事业高质量发展的要求相比，与人民群众不断增长的健康需求相比，还存在着一些不平衡、不充分的问题，亟待加强和改进。主要表现在：
　　（一）医师总量不足，布局不均衡。我国医师数量过度集中在大城市三甲医院，城乡基层特别是农村和偏远山区医师数量十分有限。2018年，我国每千人口医师数为2.59人（德国、奥地利等发达国家超过4人），其中，农村每千人口医师数为1.8人，仅为城市的45%。康复、儿科、急诊、精神科等专业的医师数量相对较少，存在学科短板。公共卫生医师数量不足且呈逐年减少趋势，人才队伍相对薄弱，与预防为主的方针不匹配。
　　（二）医师培养质量有待提高。我国医学院校覆盖了从中专到博士的所有学历层次。从近年来医师资格考试合格率情况看，院校之间、不同学历层次之间教学质量相差较大，一些医学院校“重应试、轻实践”问题比较突出。住院医师规范化培训制度建设工作还处于起步阶段，区域间、规范化培训基地间发展不平衡。
　　（三）医疗服务方式和质量亟需改进。随着经济社会发展、人民生活水平提高和医疗保障制度逐步完善，群众的健康需求不断释放，并呈现多样化差异化特点，医疗服务供需矛盾更加突出，覆盖生命全周期、健康全过程的医疗服务方式尚未完全建立，医疗服务流程不够便捷，医疗服务的人文关怀、舒适化程度有待提高。
　　（四）医师权利保障和义务履行不到位。《执业医师法》对医师的权利和义务都作出较为具体的规定，但医师权利保障和义务履行都存在不到位的情况。在权利保障方面，医师的休息休假、劳动安全保护、薪酬待遇与福利等保障措施不足，与医师工作负荷大、职业风险多、成才周期长、知识更新快的特点不相适应，影响了职业吸引力和医师的工作积极性。在义务履行方面，有些医师的遵纪守法、规范执业意识不强，缺乏敬业精神和行为自律，有的甚至违法违规执业，存在医疗安全隐患，损害了群众的健康权益。
　　（五）《执业医师法》亟需修订完善。《执业医师法》施行以来，医药卫生体制改革不断深化，医师工作的背景形势发生了很大变化，出现了一些新情况新问题，医师的管理方式、执业模式不断创新发展，迫切需要适当修订完善《执业医师法》。 　　三、下一步工作安排
　　党的十九大作出“实施健康中国战略”的重大决策部署，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立以人民为中心的发展思想和“大卫生、大健康”的发展理念，坚持党的卫生健康工作方针，深化改革，不断创新，努力打造一支人民满意的医师队伍，为维护人民健康、建设健康中国提供有力支撑。
　　（一）提高医师队伍质量。深化医教协同改革，全面建立健全符合医学规律和特点的医师培养制度，稳妥推进国家医师资格考试制度改革，促进医师队伍由数量增长转向高质量发展。持续推进住院医师规范化培训，提高医师队伍职业素质和综合诊疗能力。强化各类医师继续教育和在岗培训，解决紧缺专业人才问题，满足快速增长的服务需求。研究加强医生队伍管理的政策措施，继续做好医师区域注册和定期考核，促进医师科学配置和合理流动。
　　（二）完善医师激励保障机制。从提升薪酬待遇、发展空间、执业环境、社会地位等方面入手，调动广大医师积极性。推动各地落实“两个允许”，合理调整医疗服务价格，落实财政补偿政策，提高医务人员的阳光收入。落实基层医疗卫生机构绩效工资制度，鼓励多劳多得、优绩优酬。完善公立医院岗位管理制度，科学测算医务人员工作负荷，合理设置工作岗位。发挥职称评审的“指挥棒”作用，根据不同专业层次医师的功能定位分级分类开展，实现“干什么评什么”。全力实施健康扶贫工程，完善医师下基层的激励机制，加大培养培训力度，着力缓解贫困地区特别是深度贫困地区的医师短缺问题。
　　（三）改进医疗服务方式和质量。以病人为中心，建立整合型医疗服务体系，提供健康教育、疾病预防、诊断、治疗、康复、护理等连续医疗服务。加快区域医疗中心和医联体建设，推动优质医师资源下沉，补齐基层服务能力短板。继续实施改善医疗服务行动计划，创新服务方式，增进人文关怀，提升群众获得感和满意度。发挥远程医疗作用，丰富医疗服务内涵，提升优质医疗服务可及性。落实医疗质量核心制度，确保医疗质量安全。
　　（四）持续构建和谐医患关系。完善医院投诉管理制度，进一步加强和规范医疗纠纷人民调解工作，健全完善人民调解与司法诉讼、保险理赔等工作衔接配合机制。完善医疗责任风险分担机制，鼓励探索开展医疗意外险。依法严厉查处打击涉医违法犯罪，对各类伤害医务人员人身安全、扰乱医疗秩序等违法犯罪行为“零容忍”。
　　（五）营造尊医重卫的良好风尚。关心爱护医务人员，通过多种方式改变或者缓解医务人员工作负荷大的状况。持续开展医德医风建设，推动建立医疗卫生人才荣誉制度，提升医师职业荣誉感。以“中国医师节”和“中国好医生、中国好护士”活动为载体，加大优秀医务人员及其典型事迹的宣传力度，提高医务人员的社会地位和职业认同感。加强对医学规律、局限性以及正确生命观、健康观的宣传教育，合理引导群众预期，增进医患相互理解。
　　（六）配合修订《执业医师法》。积极配合全国人大做好《执业医师法》修订完善工作。以问题和需求为导向，聚焦医学教育、医师准入、医师培养、执业管理、乡村医生队伍建设、医患权益保障等核心问题，深入总结法律施行以来的经验成效，归纳梳理各地改革创新的好经验、好做法，把成熟稳定的政策措施上升为法律制度，对一些不适应改革发展需要和与其他法律不协调的条款进行修改，为新时代医师队伍建设提供有力的法治保障。
　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，长期以来，全国人大及其常委会高度重视、大力支持医师队伍建设，不断加强立法和实施监督，有力推动了各项工作开展。我们将更加紧密的团结在以习近平同志为核心的党中央周围，按照党中央、国务院决策部署，不断加强医师队伍建设，努力提高医疗服务水平，更好地满足人民群众的健康服务需求，为决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦做出新贡献。